10.09.2018

Quelles conséquences peut avoir l'introduction dans la Constitution de dispositions nouvelles relatives à l'environnement ?

justice.png
Environnement,
Constitution
Par Marc Léger, président de la section technique "droit et assurance" de la SFEN

À l’occasion de l’examen du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, soumis au Parlement [1] en juillet dernier, les députés ont adopté un amendement qui reprend, en la modifiant, une proposition du ministre de la transition écologique et solidaire [2] visant à insérer dans l’article 1er de la Constitution une référence à la préservation de l’environnement et de la diversité biologique. Cet amendement s’ajoute à une disposition du projet de loi (article 2) consistant à compléter l’article 34 de la Constitution pour confier au législateur le pouvoir de définir les principes fondamentaux de l’action contre les changements climatiques.

En quoi consistent ces deux modifications et quelle peut être leur portée réelle par rapport au droit existant et notamment à la Charte de l’environnement ?

En quoi consistent-elles ?

L’article 2 du projet de loi constitutionnelle prévoit d’ajouter au 15e alinéa de l’article 34 de la Constitution les mots suivants : « La loi détermine les principes fondamentaux (…) de la préservation de l’environnement et de l’action contre les changements climatiques (…) ».

Rappelons que l’article 34 a pour objet de définir les matières dans lesquelles le législateur peut intervenir, par opposition à l’article 37 selon lequel toutes les autres matières ont un caractère réglementaire. La « préservation de l’environnement » a été introduite dans les domaines de l’article 34 par l’article 3 de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement. 

Quant à l’amendement, proposé par les députés LREM, il a pour objet de compléter l’article 1er de la Constitution, qui fixe les principes fondamentaux de la République et est ainsi rédigé : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales. » 

L’amendement consiste à insérer après le premier alinéa la phrase suivante : « Elle [sous-entendu, la France] agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre le changement climatique ». Lors de l’examen à l’Assemblée nationale, les derniers mots ont été mis au pluriel (« contre les changements climatiques »), ce qui a le mérite de rendre cette rédaction cohérente avec la modification projetée de l’article 34.

Quelle portée ces modifications peuvent-elles avoir ?

Une extension du domaine de la loi ?

À propos de la modification de l’article 34, le Conseil d’État, dans l’avis émis sur le projet de loi, observe que « cette disposition aura sans doute peu d’incidence sur les compétences respectives du législateur et du pouvoir réglementaire ». Le Conseil l’a néanmoins retenue « eu égard au caractère primordial de l’action contre les changements climatiques et à l’intérêt qui s’attache à ce que ces principes fondamentaux soient décidés par la représentation nationale » mais a modifié la rédaction initiale en remplaçant « la lutte contre les changements climatiques » par « l’action contre les changements climatiques ». 

L’article 1 pourrait être invoqué contre certaines mesures de la loi de transition énergétique : plafonnement de la production d’électricité nucléaire et réduction de la part du nucléaire à 50 % dans le mix électrique

Le Conseil d’État n’a donné aucune explication sur cette modification, qui demeure formellement surprenante car l’article L. 110-1 du code de l’environnement, dans sa version issue de la loi du 8 août 2016, vise notamment « la lutte contre le changement climatique ». De toute manière, lutter, c’est agir ; il n’y a donc a priori aucune conséquence à en tirer. Sur le fond, il convient de rappeler que, depuis la Constitution de 1958, l’article 34 limite la loi à une liste de domaines particuliers, le pouvoir réglementaire disposant d’une pleine autonomie pour tout ce qui ne relève pas du pouvoir législatif. Il en résulte que l’adjonction d’un nouveau domaine dans la liste de l’article 34 constitue en soi une extension, et donc une modification importante. Cela étant, le Conseil constitutionnel, dont l’une des principales tâches, dans l’esprit du constituant, devait être de contenir le Parlement dans le domaine de la loi, a fini par accepter les interventions de la loi dans le domaine réglementaire. Ce dont le législateur ne s’est pas privé, nombre de lois ou de parties de lois étant intervenues dans des domaines qui ne figurent pas expressément dans la liste de l’article 34. L’insertion de « l’action contre les changements climatiques » dans les domaines dont l’article 34 autorise le législateur à fixer les « principes fondamentaux » n’est donc pas en soi de nature à bouleverser la répartition des pouvoirs dans le domaine de l’environnement. Sauf à considérer que cela revient à réduire le pouvoir réglementaire au profit du pouvoir législatif ! Mais en soi est-ce un progrès ?

Une extension du domaine de la Constitution ?

En ce qui concerne la modification que l’amendement a pour objet d’apporter à l’article 1er de la Constitution, rappelons qu’initialement, le ministre de la transition écologique et solidaire avait souhaité l’introduction dans le même article de la phrase suivante : « La République assure un niveau de protection de l’environnement élevé et en constante progression, notamment pour la protection de la biodiversité et l’action contre le changement climatique ». Certains avaient salué cette proposition comme marquant « un progrès politique et juridique considérable [3] » au motif, en particulier, qu’elle affirme(rait) le principe de non-régression des normes environnementales dans la Constitution (la protection de l’environnement devant être « en constante progression »). D’autres l’ont vivement critiquée, la qualifiant d’« aimable baratin [4] ».

Vu l’importance que revêtent aujourd’hui les questions d’environnement, le débat aurait certainement mérité d’être porté sur la place publique

Les porteurs de l’amendement finalement retenu indiquent, dans l’exposé sommaire, que la Constitution « doit naturellement refléter la volonté de la Nation de répondre [au] grand défi » que représente « la préservation de l’environnement », menacée par les deux grandes crises que constituent « le changement climatique et l’érosion de la biodiversité ». Ils rappellent que cette volonté s’est déjà traduite, notamment, par l’inscription de la Charte de l’environnement dans la Constitution. Précisément, qu’est-ce que cet amendement est susceptible d’apporter par rapport à la Charte ?

Les avis des commentateurs sont partagés.Les détracteurs font remarquer que si le but recherché est d’afficher la priorité donnée à la préservation de l’environnement, le préambule de la Constitution précise déjà : « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789 et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu’aux droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement ».

On peut aussi observer que la « préservation de l’environnement » figure également dans le préambule de la Charte comme devant être « recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation » et que, selon l’article 2, « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ». Or, dans toute personne, on peut inclure l’État tout autant que les citoyens. Il n’y aurait donc rien de nouveau, d’une efficacité supérieure, sur le plan juridique.

D’autres auteurs en revanche estiment que l’inscription de la préservation de l’environnement et de la diversité biologique dans l’article 1er de la Constitution, qui fixe les caractères fondamentaux de la République, permet d’affirmer qu’elle fait partie du « socle des valeurs qui nous constituent en tant que citoyens » et que, de ce fait, elle doit être mise « à l’abri des fluctuations politiques pour les générations présentes et futures ».

Que peut-on en penser ?

En premier lieu, on peut s’interroger sur la rédaction retenue : « [La France] agit (…) ». S’il s’agissait d’affirmer un principe fondamental, aussi fort que ceux déjà inscrits dans l’article 1er (laïcité et égalité devant la loi), on se serait attendu à une formulation plus dynamique comme : « elle assure », voire « elle garantit ». Non, il s’agit simplement d’agir (pour et contre), ce qui, comme cela a été souligné, « transforme cette obligation de résultat en obligation de moyen » ; est-ce bien à la hauteur de l’ambition affichée que d’interdire ainsi la naissance d’un « droit créance » au prix de la délivrance d’un message, si fort soit-il ?

En second lieu, quant au fond, quelle peut être l’efficacité d’une insertion dans l’article 1er ? Serait-elle supérieure à celle de la Charte ? Depuis son adoption, le Conseil constitutionnel a été amené à s’interroger sur sa portée : il a d’abord considéré que l’ensemble des droits et devoirs qui y sont définis s’imposent, du fait de leur valeur constitutionnelle, aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétences respectifs ; il a également admis de vérifier la conformité d’une loi à la Charte et confirmé que les quatre premiers articles sont invocables à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité. Mais pour certains, c’est encore insuffisant.

D’où l’intérêt que présenterait l’insertion dans l’article 1er, aux côtés des caractères fondamentaux de la République et du principe d’égalité devant la loi. Mais en pratique, est-ce que consacrer l’action de la France « pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques » est réellement de nature à créer un nouveau principe, à la fois opérationnel pour orienter les politiques publiques, et juridique pour le rendre opposable aux décisions des personnes publiques et privées ? À la lecture, on a davantage l’impression de l’affirmation d’une position politique que de l’énoncé d’un principe de valeur constitutionnelle.

Pour autant, certains considèrent que l’insertion de cette phrase pourrait avoir des conséquences inattendues. Ne pourrait-elle en effet être invoquée à l’encontre des mesures prescrites par la loi de transition énergétique pour la croissance verte, qui, d’une part, plafonne la production d’électricité d’origine nucléaire [5] et, d’autre part, prévoit de réduire à 50 % la part du nucléaire dans la production d’électricité à l’horizon 2025 [6] ? De telles restrictions ne sont-elles pas contraires à la lutte contre les changements climatiques ?

Vu l’importance que revêtent aujourd’hui les questions d’environnement, le débat aurait certainement mérité d’être porté sur la place publique ; on peut regretter à cet égard que n’ait pas été reprise la méthode initiée par Jacques Chirac pour préparer l’adoption de la Charte. Pour le reste, si l’écriture actuelle est maintenue (en supposant que les modifications précitées ne passent pas à la trappe à l’occasion du report d’examen du projet de loi), la balle sera dans le camp du Conseil Constitutionnel. S’il est capable de donner un contenu à la solidarité, comme il vient de le faire en faisant émerger le principe de fraternité, pourquoi ne le ferait-il pas pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et pour la lutte contre les changements climatiques ?

 
En bref
A partir de 1972, sous l’impulsion de la Conférence de Stockholm, la Suède, en 1974, le Portugal, en 1976, l’Espagne, en 1978, constitutionnalisent le droit de l’environnement.
2005, intégration de la Charte de l’environnement dans le bloc de constitutionnalité.
17 août 2015, adoption de la Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Celle-ci fixe un objectif d’abaissement de la part de la production nucléaire dans le mix électrique français à 50 % en 2025.
 
1.

L’examen de ce projet de révision constitutionnelle a été interrompu fin juillet par la polémique suscitée par ≪ l’affaire Benalla ≫. Le Gouvernement a annoncé fin août qu’il pourrait reprendre en novembre ou janvier.

2.

Nicolas Hulot à l’époque.

3.

Le Monde, Débats et analyses, ≪ Oui à l’écologie dans la Constitution ≫, collectif - 3 juillet 2018.

4.

Actu Environnement, Arnaud Gossement - 26 juin 2018.

5.

Article L. 311-5-5 du code de l’énergie : ≪ L’autorisation mentionnée à l’article L. 311-1 [d’exploitation de toute nouvelle installation de production d’électricité] ne peut être délivrée lorsqu’elle aurait pour effet de porter la capacité totale autorisée de production d’électricité d’origine nucléaire au-delà de 63,2 gigawatts ≫.

6.

Article L. 100-4.5° du code de l’énergie.