Comment le droit international s’applique aux attaques contre les installations nucléaires en Ukraine

Extraits d’un article publié dans The Bulletin of Atomic Scientists, le 6 mars 2022, sous le titre « How international law applies to attacks on nuclear and associated facilities in Ukraine »  Repris avec l’aimable autorisation de l’auteur George M. Moore, chercheur au James Martin Center for Nonproliferation Studies (CNS) du Middlebury Institute of International Studies at Monterey (MIIS).Traduit par la Sfen.

Durant l’invasion russe de l’Ukraine, l’occupation rapide par la Russie du complexe de réacteurs de Tchernobyl et de la zone d’exclusion environnante a suscité de nombreuses spéculations et inquiétudes [1]. L’inquiétude ne se limitait pas à la question de savoir si l’occupation entraînerait de nouveaux rejets radioactifs à Tchernobyl [2]. Elle porte également sur une éventuelle action militaire russe contre d’autres installations nucléaires ukrainiennes. Ces craintes se sont encore accrues lorsque les forces russes ont bombardé et occupé le complexe nucléaire de Zaporizhzhia, près d’Enerhodar, en Ukraine [3]. On a également signalé des attaques contre un ancien site d’élimination du radon près de Kiev [4].

Les dirigeants mondiaux ont exprimé leurs inquiétudes et le Conseil de sécurité des Nations unies a tenu une réunion d’urgence vendredi 4 mars pour discuter de la question. Lors de la réunion, l’ambassadeur américain a déclaré à la session d’urgence que l’attaque de la centrale nucléaire de Zaporizhzhia « représente une menace grave pour le monde » [5]. Le Conseil des gouverneurs de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) a adopté une résolution déplorant l’invasion russe et exhortant la Russie à permettre à l’Ukraine de continuer à contrôler ses installations nucléaires. La résolution du Conseil était similaire à celle de l’Assemblée générale des Nations unies adoptée le 3 mars [6]. Malgré les niveaux élevés d’inquiétude, les réacteurs de Zaporizhzhia ne semblent pas avoir été endommagés et aucune émission de radiations n’a été signalée.

Ces attaques pourraient toutefois ne pas être la fin de l’histoire. L’Ukraine possède 15 réacteurs nucléaires qui fournissent 54 % de son énergie électrique.  Tous les réacteurs ukrainiens sont des réacteurs à eau pressurisée soviétiques/russes VVER. Ils sont similaires aux réacteurs de conception Westinghouse utilisés dans le monde entier. En fait, plusieurs des réacteurs ukrainiens ont été renforcés par Westinghouse au cours de la période postsoviétique. Il s’agit de réacteurs modernes dotés d’enceintes de confinement, contrairement aux réacteurs RBMK-1000 de Tchernobyl, qui n’avaient pratiquement aucune structure de confinement.

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Bien que la question de l’attaque des installations de réacteurs ait été envisagée depuis un certain temps [7], le régime juridique international qui traite des attaques contre les installations nucléaires [8] – y compris celles qui ont eu lieu en Ukraine – n’est pas aussi tranché qu’on pourrait le penser. Pourtant, les protocoles des Conventions de Genève, les règles du droit international humanitaire et les règlements militaires russes interdisent le type d’attaques que la Russie a menées contre la centrale nucléaire de Zaporizhzhia. La question de savoir qui demanderait des comptes à la Russie en cas de violation de ces normes internationales n’est, au mieux, pas résolue.

Le régime juridique international

L’ambassade des États-Unis en Ukraine a qualifié l’attaque contre les centrales nucléaires de Zaporizhzhia de « crime de guerre » [9]. S’agit-il d’une simple rhétorique de soutien au gouvernement ukrainien, ou d’une analyse du droit international qui pourrait être correcte en raison du régime juridique international ?

Le régime juridique international se compose de traités, d’accords et de normes de conduite. Les traités internationaux sont, bien entendu, au plus haut niveau du droit international, car ils obligent leurs parties à respecter les engagements convenus. Mais il n’existe aucun traité qui aborde spécifiquement les centrales nucléaires, le stockage du combustible et les autres installations associées. Le comportement international attendu doit donc être trouvé dans d’autres cadres et normes largement acceptés, et la situation n’est pas claire.

Des attaques antérieures

Il y a eu un nombre surprenant d’attaques contre des installations de réacteurs par des acteurs étatiques [10]. Les attaques les plus connues sont probablement celles menées par Israël. En 1981, l’armée de l’air israélienne a attaqué le réacteur français d’Osirak, situé à l’extérieur de Bagdad, parce qu’elle estimait qu’il faisait partie du programme d’armes nucléaires de l’Irak. L’attaque a été condamnée par les États-Unis et de nombreux autres pays [11]. En 2007, l’armée de l’air israélienne a de nouveau attaqué un réacteur nucléaire présumé, cette fois en Syrie [12]. Dans les deux cas, le réacteur a été attaqué avant d’être alimenté en combustible et, dans le cas de l’attaque syrienne, la Syrie a affirmé que ce qui avait été attaqué n’était pas un réacteur.

En 1991, pendant la guerre du Golfe persique, les États-Unis ont attaqué et endommagé deux réacteurs de recherche irakiens dans le complexe de Tuwaitha, près de Bagdad, avançant l’argument, comme celui d’Israël, que l’attaque était justifiée par la supposition que les réacteurs faisaient partie d’un programme d’armes nucléaires [13].

L’attaque israélienne de 1981 a été condamnée comme étant un usage illégal de la force en vertu de l’article 2 (4) de la charte des Nations Unies en utilisant le jus ad bellum (justifications légales de la guerre). Les attaques américaines ont été largement ignorées en ce qui concerne le droit international, puisque l’attaque globale contre l’Irak était conforme à une résolution de l’ONU et que le jus in bello (droit des conflits armés) était considéré comme applicable.

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Un principe de réponse proportionnelle

À un niveau d’analyse plus élevé, les deux grands principes relatifs à l’élaboration de la guerre sont la discrimination et la proportionnalité : tout ce qui est fait doit être justifié comme une réponse proportionnelle à une provocation et la réponse doit faire la distinction entre les cibles militaires et civiles, en évitant si possible d’endommager les biens civils et non militaires. Si l’on met de côté la question de savoir si l’invasion russe elle-même viole l’un ou l’autre des principes généraux, on peut dire que toutes les attaques russes contre les installations nucléaires et connexes de l’Ukraine violent les deux principes. Les installations qui ont été attaquées sont des installations civiles [15] qui n’ont qu’un lien ténu avec l’armée ukrainienne, et les attaques ne sont pas discriminatoires. Même si l’on accepte comme valides les « raisons » russes, presque certainement fausses, d’attaquer l’Ukraine – que le pays est dirigé par des nazis et des toxicomanes, pour ne citer qu’un exemple absurde – il n’y a pas d’argument valable pour dire que les attaques contre les installations nucléaires et connexes sont proportionnelles à tout dommage que la Russie pourrait prétendre que l’Ukraine lui a causé.

Étonnamment, en 1956, la Croix-Rouge internationale (CRI) a proposé une immunité d’attaque pour les installations, y compris les « centrales nucléaires », lorsque l’attaque pourrait mettre en danger les populations civiles. La pression exercée par le CRI sur cette question a finalement abouti au Protocole I aux Conventions de Genève.

L’article 56 du Protocole I se lit comme suit : [16]

Protection des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses

1. Les ouvrages ou installations contenant des forces dangereuses, à savoir les barrages, les digues et les centrales nucléaires de production d’électricité, ne doivent pas être l’objet d’une attaque, même si ces biens sont des objectifs militaires, si cette attaque peut provoquer la libération de forces dangereuses et entraîner des pertes graves dans la population civile. Les autres objectifs militaires situés sur ces ouvrages ou installations ou à proximité ne doivent pas être l’objet d’une attaque si celle-ci peut provoquer la libération de forces dangereuses par les ouvrages ou installations et entraîner des pertes sévères dans la population civile.

2. La protection spéciale contre les attaques prévue au paragraphe 1 cessera :

(a) pour un barrage ou une digue, que s’il est utilisé pour une fonction autre que sa fonction normale et en appui régulier, significatif et direct à des opérations militaires et si cette attaque est le seul moyen possible de mettre fin à cet appui ;

(b) pour une centrale électrique nucléaire, uniquement si elle fournit de l’énergie électrique à l’appui régulier, important et direct d’opérations militaires et si une telle attaque est le seul moyen possible de mettre fin à cet appui ;[17].

(c) pour d’autres objectifs militaires situés sur ces ouvrages ou installations ou à proximité, uniquement s’ils sont utilisés pour apporter un appui régulier, important et direct à des opérations militaires et si une telle attaque est le seul moyen possible de mettre fin à cet appui.

3. Dans tous les cas, la population civile et les personnes civiles individuelles continueront à avoir droit à toute la protection que leur accorde le droit international, y compris la protection des mesures de précaution prévues à l’article 57… . Si la protection cesse et si l’un des ouvrages, installations ou objectifs militaires mentionnés au paragraphe 1 est attaqué, toutes les précautions pratiques seront prises pour éviter la libération des forces dangereuses.
4. Il est interdit de faire de l’un des ouvrages, installations ou objectifs militaires mentionnés au paragraphe 1 un objet de représailles.
5. Les Parties au conflit s’efforceront d’éviter de placer des objectifs militaires à proximité des ouvrages ou installations mentionnés au paragraphe 1. Toutefois, les installations érigées dans le seul but de défendre les ouvrages ou installations protégés contre des attaques sont admissibles et ne doivent pas elles-mêmes être l’objet d’attaques, à condition qu’elles ne soient pas utilisées dans les hostilités, sauf pour les actions défensives nécessaires pour répondre aux attaques contre les ouvrages ou installations protégés, et que leur armement soit limité à des armes capables seulement de repousser une action hostile contre les ouvrages ou installations protégés.
6. Les Hautes Parties contractantes et les Parties au conflit sont instamment priées de conclure entre elles d’autres accords pour assurer une protection supplémentaire des objets contenant des forces dangereuses.
7. Afin de faciliter l’identification des objets protégés par le présent article, les Parties au conflit pourront les marquer d’un signe spécial consistant en un groupe de trois cercles orange vif placés sur un même axe, tel que spécifié à l’article 16 … de l’annexe I au présent Protocole [article 17 … de l’annexe modifiée]. L’absence d’une telle signalisation ne dispense en aucune façon une Partie au conflit des obligations qui lui incombent en vertu du présent article.

Les États-Unis ont toujours refusé de ratifier le Protocole I et ont fermement refusé d’accepter l’inclusion des attaques contre les installations nucléaires dans une convention sur les armes radiologiques [18]. Cependant, les États-Unis ont signé le Protocole I, ce qui les oblige à ne pas violer le protocole tout en travaillant à sa ratification. La Fédération de Russie a ratifié le protocole puis s’est retirée en 2019. Malgré cela, la ratification de plus de 170 États en fait sans doute une norme internationale de comportement valide.

Le Protocole II de la Convention de Genève[19] concerne également, quoique beaucoup plus brièvement, les attaques contre les installations nucléaires et connexes. L’article 15 du Protocole – Protection des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses – est libellé comme suit :

Les ouvrages ou installations contenant des forces dangereuses, à savoir les barrages, les digues et les centrales électriques nucléaires, ne doivent pas faire l’objet d’une attaque.

Les ouvrages ou installations contenant des forces dangereuses, à savoir les barrages, les digues et les centrales nucléaires, ne doivent pas faire l’objet d’une attaque, même si ces biens sont des objectifs militaires, si cette attaque peut provoquer la libération de forces dangereuses et entraîner des pertes graves pour la population civile.

Une fois encore, les États-Unis ont signé, mais pas ratifié le protocole. La Fédération de Russie est toujours partie au protocole et ses actes récents semblent, à première vue, être en violation du protocole II. Toutefois, la Fédération de Russie soutiendrait qu’elle n’a pas provoqué la libération de forces dangereuses et les pertes graves qui en ont résulté dans la population civile, en faisant remarquer que les termes de l’article 15 sont vagues et ambigus (par exemple, un décès est-il une perte grave, 100, etc.)

Au-delà des protocoles à la Convention de Genève, les règles du Droit International Humanitaire, en particulier la Règle 42, s’appliquent aux attaques contre les installations nucléaires et associées [20] :

Des précautions particulières doivent être prises en cas d’attaque d’ouvrages et d’installations contenant des forces dangereuses, à savoir des barrages, des digues et des centrales électriques nucléaires, ainsi que d’autres installations situées à leur emplacement ou à proximité, afin d’éviter la libération de forces dangereuses et les pertes graves qui en résulteraient parmi la population civile.

La règle 42 a été incorporée dans les directives militaires d’un certain nombre d’États, dont la Fédération de Russie. Il est intéressant de noter que :

Le Manuel militaire de la Fédération de Russie (1990) stipule qu’il est interdit « de lancer une attaque contre des ouvrages ou des installations contenant des forces dangereuses en sachant que cette attaque causera des pertes excessives en vies humaines, des blessures aux civils ou des dommages aux biens civils ». Fédération de Russie, Instructions sur l’application des règles du droit international humanitaire par les forces armées de l’URSS, annexe à l’ordonnance du ministre de la Défense de l’URSS n° 75, 1990, § 8(h). [21]

En outre, le Règlement de la Fédération de Russie sur l’application du DIH (2001) stipule ce qui suit :

[Les biens spécialement dangereux sont les centrales nucléaires, les digues, les barrages dont la destruction peut libérer des facteurs de destruction dangereux et entraîner de graves pertes parmi la population civile. Ces biens ne doivent pas faire l’objet d’une attaque, même s’ils sont des objectifs militaires, si le fait de les attaquer peut entraîner les conséquences susmentionnées.

Un bien particulièrement dangereux perd son immunité (statut) s’il fournit un appui régulier, significatif et direct aux opérations militaires de l’ennemi (pour les barrages et les digues, cela n’est possible que s’ils sont utilisés pour des fonctions autres que normales), de plus, si une telle attaque est le seul moyen possible de mettre fin à ce soutien.

Enfin, dans un avis rendu en 1995, la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a reconnu le Protocole II dans le conflit avec la Tchétchénie. La Cour a noté que la législation russe interne n’avait pas encore adopté le Protocole II, mais elle a déclaré que :

« Néanmoins, les dispositions du [Protocole additionnel II de 1977] concernant … la protection … des … installations et structures contenant des forces dangereuses … sont contraignantes pour les deux parties au conflit armé. » Fédération de Russie, Cour constitutionnelle, affaire de la Situation en Tchétchénie, arrêt, 31 juillet 1995, § 5. [23]

Un travail de l’AIEA

L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) reconnaît depuis longtemps la nécessité d’interdire les attaques armées contre toutes les installations nucléaires. En 1987, la Conférence générale de l’AIEA a adopté une résolution concernant la protection des installations nucléaires contre les attaques armées. Reconnaissant que de graves conséquences dues à un rejet radioactif pouvaient se produire tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des frontières de l’État attaqué, l’AIEA était convaincue qu’un accord international devait être conclu sur cette question [24].

En résumé : Bien qu’il n’existe pas de traité portant directement sur les attaques contre les installations nucléaires et connexes, les Protocoles I et II de la Convention de Genève et les règles du droit humanitaire interdisent sans doute de telles attaques et ont créé des normes de comportement international qui semblent avoir été, et sont, violées par les actions russes en Ukraine. On constate que l’armée de la Fédération de Russie semble violer ses propres doctrines, qui intègrent dans une large mesure les normes internationales.

Il faut toutefois garder à l’esprit que, dans la plupart des cas, les traités et les normes internationales n’offrent que peu ou pas de possibilités d’appliquer leurs termes et concepts aux parties en infraction, en particulier lorsque la partie en infraction est un grand État qui n’est pas soumis à une sorte de coercition ou, par exemple, à une action à son encontre par le Conseil de sécurité de l’ONU ou d’autres organes collectifs. Ainsi, il est très douteux que la Fédération de Russie soit retenue contre de nouvelles actions contre des centrales nucléaires ou d’autres installations dangereuses en Ukraine par autre chose que de l’autodiscipline, une possibilité qui semble très improbable étant donné l’état actuel de la politique russe. Par conséquent, nous devons envisager les conséquences potentielles de nouvelles actions russes et les options que l’Ukraine pourrait exercer pour minimiser les effets sur l’environnement et sa population.

Effets potentiels des attaques russes. À la suite de l’invasion russe de l’Ukraine, de nombreux articles ont spéculé sur les conséquences potentielles d’attaques contre les installations nucléaires ukrainiennes et les installations associées. Nombre de ces articles n’ont pas pris en compte les types de réacteurs exploités en Ukraine et ont fait de nombreuses références à Tchernobyl et Fukushima comme scénarios d’accidents potentiels réalistes pour des attaques en Ukraine. ■