Le CEA : un objet juridique atypique au coeur de la politique industrielle française
Le Commissariat à l’énergie atomique constitue l’un des organismes de recherche les plus singuliers du paysage institutionnel français, mais aussi mondial. Indissociable de l’affirmation de la souveraineté nationale, le CEA reflète les grandes mutations de la politique énergétique et scientifique de la France. Il n’a cessé de se transformer tout en conservant un statut juridique unique, fruit des circonstances exceptionnelles de sa naissance.
De Gaulle et l’ordonnance du 18 octobre 1945
Les 6 et 9 août 1945, les bombardements atomiques d’Hiroshima et de Nagasaki révèlent au monde l’existence d’une force nouvelle, capable de bouleverser l’équilibre des puissances. Quelques semaines plus tard, le général de Gaulle rencontre le président américain Harry Truman à Washington. Il en revient convaincu de la nécessité pour la France de se doter d’un organisme exclusivement consacré à l’énergie nucléaire.
L’exposé des motifs de l’ordonnance constitutive est explicite : « De pressantes nécessités d’ordre national et international obligent à prendre les mesures nécessaires pour que la France puisse tenir sa place dans le domaine des recherches concernant l’énergie atomique ». La création du CEA répond ainsi à une double ambition : assurer l’indépendance scientifique et technologique de la France libérée, et ne pas dépendre du parapluie nucléaire américain.
L’ordonnance du 18 octobre 1945 place le nouvel organisme sous l’autorité directe de la présidence du Conseil, ses finances ne faisant l’objet que d’un contrôle a posteriori par le ministère des Finances. Cette autonomie exceptionnelle traduit la volonté du général de Gaulle de soustraire les activités nucléaires aux aléas de l’instabilité ministérielle qui avait caractérisé la IIIe République.
Un statut juridique unique : l’établissement public à caractère scientifique, technique et industriel
Le CEA occupe une place à part dans la nomenclature des établissements publics français. S’il est généralement présenté comme un établissement public à caractère industriel et commercial (Epic), dont il a certaines des caractéristiques, son statut véritable est celui d’un établissement public à caractère scientifique, technique et industriel, catégorie dont il est le seul représentant. Cette singularité n’est pas fortuite. Elle résulte de la nécessité de combiner, au sein d’un même organisme, des missions relevant de logiques institutionnelles différentes et répondant à des besoins d’intérêt national. Le CEA doit en effet assurer simultanément des missions de recherche fondamentale (qui relèveraient normalement d’un établissement public à caractère scientifique et technologique comme le CNRS), des activités industrielles et commerciales (caractéristiques des Epic), et des fonctions régaliennes dans le domaine de la défense nationale.
Ce statut sui generis confère au CEA une souplesse de gestion remarquable. Doté de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, il peut recruter selon des modalités similaires à celles d’une entreprise de droit privé, créer des filiales, prendre des participations et adapter son organisation aux exigences de ses différentes missions. Cette flexibilité s’est révélée précieuse pour accompagner les mutations successives de l’organisme. Elle lui a permis de créer, en 1976, l’IPSN (Institut de protection et de sûreté nucléaire), devenu l’IRSN en 2001 avant de se voir intégré en
2024 à l’Autorité de sûreté nucléaire au sein de l’ASNR. En 1979, il contribue également à la création de l’Andra, devenue Epic en 1991.
Le cadre juridique du CEA a connu plusieurs évolutions majeures avant de trouver sa forme actuelle. Lors de la création du code de la recherche en 2004, l’ordonnance constitutive de 1945 a été abrogée et une partie de ses dispositions a été intégrée dans la partie législative du code ; les autres dispositions ainsi que celles des décrets d’application de l’ordonnance originelle ont fait l’objet d’une réforme importante opérée par un décret du 17 mars 2016 relatif à l’organisation et au fonctionnement du commissariat, récemment codifié lors de la création, fin 2023, de la partie réglementaire du code de la recherche. Tout en conservant ses particularités statutaires, le CEA s’est rapproché des autres organismes de recherche quant à son fonctionnement et aux règles de gestion qui lui sont applicables. Le CEA est aujourd’hui placé sous une quadruple tutelle ministérielle : les ministres chargés de l’Énergie, de la Recherche, de l’Industrie et de la Défense.
La gouvernance : une architecture bicéphale originale récemment modifiée
L’ordonnance fondatrice de 1945 a confié la direction du CEA à deux personnalités aux fonctions distinctes et complémentaires : l’administrateur général et le haut-commissaire à l’Énergie atomique. Cette dyarchie, voulue par le général de Gaulle, visait à garantir l’équilibre entre les impératifs de gestion administrative et financière et les exigences scientifiques et techniques.
Mais ce système n’a pas tenu très longtemps, tant il est vrai que deux personnes nommées selon des modalités identiques ne peuvent se partager le pilotage de la même entité. Dès le début des années 1950, après l’éviction de Frédéric Joliot-Curie suite à son soutien apporté à l’appel de Stockholm contre la bombe atomique, la fonction de haut-commissaire a été réduite à celle de conseiller scientifique et technique auprès de l’administrateur général, tout en conservant à son titulaire la possibilité d’interpeler les pouvoirs publics sur l’orientation générale scientifique et technique qui lui paraissait souhaitable.
Tout récemment, la loi du 21 mai 2024 relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection a substantiellement modifié ce dispositif. Le haut-commissaire à l’Énergie atomique est désormais placé sous l’autorité du Premier ministre, et non plus auprès de l’administrateur général du CEA, ce qui renoue avec le rattachement d’origine de l’établissement. Cette réforme répond au constat que le positionnement antérieur avait progressivement « conduit à restreindre la capacité d’impulsion scientifique du haut-commissaire », selon les termes de l’étude d’impact du projet de loi.
La relance de la filière nucléaire a, en effet, fait apparaître un besoin de renforcer la fonction de conseil scientifique et technique du gouvernement au plus haut niveau sur les questions nucléaires.
La mission du CEA : l’utilisation de l’énergie nucléaire dans les domaines de la science, de l’industrie et de la défense
Le cadre général des missions du CEA n’a pas subi de changement depuis 1945 : il a pour mission, selon l’article L. 332-2 du code de la recherche, de poursuivre les recherches scientifiques et techniques nécessaires « en vue de l’utilisation de l’énergie nucléaire dans les domaines de la science, de l’industrie et de la défense ».
La grande souplesse de gestion dont il a bénéficié dès l’origine et le large champ d’activités que lui a offert le cadre de ses missions, lui ont permis de développer des recherches dans de très nombreux domaines : nucléaire en premier lieu (civil et de défense), sciences de la terre et du climat, sciences du vivant, micro et nanotechnologies, nouvelles technologies de l’énergie. Et ce, pour servir à la fois au développement de la filière nucléaire (et en particulier au cycle du combustible) mais aussi à celui d’autres activités grâce au transfert à l’industrie des innovations issues des travaux menés en son sein. C’est ainsi qu’en 2010, il est devenu le « Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives », tout en conservant son acronyme historique.
Ses missions générales ont été déclinées et précisées par le décret précité du 17 mars 2016, qui l’a chargé en premier lieu « de mener les recherches et activités nécessaires à l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins de défense nationale, en particulier dans le cadre du programme de dissuasion nucléaire français ». On voit ainsi l’importance attachée à cette mission par les pouvoirs publics. Viennent ensuite (i) « les recherches et activités nécessaires à l’utilisation de l’énergie nucléaire et à la maîtrise de ses effets » en vue « d’apporter aux pouvoirs publics et aux industriels les éléments d’expertise et d’innovation pour assurer une production d’électricité nucléaire durable, sûre et économiquement compétitive » ainsi que « d’apporter aux pouvoirs publics les éléments d’expertise nécessaires à l’élaboration et à la conduite des politiques nationale et internationale de sécurité nucléaire », et (ii) « les recherches et activités dans le domaine des nouvelles technologies de l’énergie, particulièrement lorsque les compétences qu’a développées le commissariat dans le domaine du nucléaire civil et militaire lui apportent un avantage compétitif ». En outre, il est chargé de « contribuer au service de la compétitivité de la France, au développement technologique et au transfert de connaissances, de compétences et de technologies vers l’industrie, notamment dans le cadre régional, ainsi qu’à la valorisation des résultats des recherches qu’il mène » mais aussi de « développer la recherche fondamentale, appliquée et technologique dans ses domaines d’activité » et de « contribuer à la veille scientifique et à la mise en oeuvre de la stratégie nationale de recherche ». La formulation de ces missions renoue avec la vision que les pouvoirs publics avaient originellement du CEA, à savoir celui d’un véritable outil opérationnel au service des besoins à long terme du pays.
Entre recherche et industrie
↦ A. Le CEA à l’origine d’un groupe industriel
L’histoire du CEA est indissociable de celle de la filière nucléaire industrielle française, dont il a été la matrice. À partir de 1970, le Commissariat a été autorisé à procéder à la filialisation de ses activités parvenues à un stade de maturité industrielle, donnant ainsi naissance à un véritable groupe industriel.
La première filiale voit le jour en 1972 : la « Société technique pour l’énergie atomique », qui prend le nom commercial de Technicatome, constituée à partir du Département de construction des piles puis du Département de propulsion nucléaire. Cette filiale se voit confier la conception, la fabrication et la maintenance des chaufferies nucléaires de la Marine nationale. Grâce à son expertise, la France devient l’un des trois seuls États au monde – avec les États-Unis et la Russie – à maîtriser l’ensemble de la technologie de la propulsion nucléaire navale.
En 1976, c’est au tour de la Direction des productions du CEA d’être filialisée. La Compagnie générale des matières nucléaires (COGEMA) reprend l’ensemble des activités de production du Commissariat : exploitation minière, enrichissement de l’uranium, fabrication du combustible, retraitement des combustibles usés. Elle deviendra rapidement le premier producteur mondial d’uranium et le leader mondial du retraitement.
En décembre 1983, le gouvernement Mauroy franchit une étape supplémentaire en créant la Société des participations du CEA, plus connue sous le nom commercial de CEA-Industrie, appelée à regrouper l’ensemble des participations du CEA dans des activités industrielles et commerciales.
Cette architecture industrielle connaîtra plusieurs évolutions majeures. En septembre 2001, CEA-Industrie devient Areva, qui fédère les activités de Cogema et de Framatome. Le CEA devient l’actionnaire majoritaire de ce nouveau géant du nucléaire. La crise du secteur à partir de 2015 conduit le gouvernement à décider une restructuration profonde de la filière : Framatome est cédée à EDF, tandis que les activités du cycle du combustible sont regroupées au sein d’Orano. Technicatome retrouve son autonomie avec un actionnariat associant l’État, le CEA, Naval Group et EDF. Les actions que détenait le CEA dans Areva ont été progressivement cédées à l’État pour assurer le financement des dépenses de démantèlement des installations nucléaires en fin de vie du commissariat, mettant fin à l’histoire du groupe industriel dont le CEA était l’entité mère.
Le CEA conserve aujourd’hui, via des structures de valorisation, des participations dans des start-up utilisant des technologies issues de ses travaux de recherche. Il joue également un rôle central dans le projet de réacteur expérimental de fusion Iter, construit à Cadarache, ainsi que dans le développement de petits réacteurs modulaires.
↦ B. Une organisation matricielle pour répondre aux impératifs de ses missions
Le CEA dispose aujourd’hui d’une organisation matricielle composée de directions opérationnelles et de directions fonctionnelles. Les quatre grandes directions opérationnelles reflètent la diversité de ses missions :
• la Direction des énergies (DES) : nucléaire civil et nouvelles technologies de l’énergie ;
• la Direction des applications militaires (DAM) : responsable de la conception, de la fabrication et du maintien en condition opérationnelle des têtes nucléaires de la dissuasion française ;
• la Direction de la recherche technologique (DRT/CEA Tech) : transfert des innovations vers l’industrie ;
• la Direction de la recherche fondamentale (DRF) : programmes de recherche en physique, chimie et sciences du vivant.
L’organisme est implanté sur dix sites en France. Il emploie plus de 22 000 salariés et figure au premier rang des organismes publics de recherche déposant des brevets en France et en Europe.
↦ C. Le CEA au coeur de la relance de la filière nucléaire
Le discours de Belfort du président de la République, en février 2022, a marqué le retour en grâce du nucléaire dans la politique énergétique française. La construction de six, voire quatorze, nouveaux réacteurs EPR 2, la prolongation du parc existant à soixante ans, le développement des petits réacteurs modulaires (SMR/AMR) : autant de chantiers qui peuvent permettre de placer à nouveau le CEA au coeur des enjeux stratégiques des décennies à venir. Le Conseil de politique nucléaire du 17 mars 2025 a relancé les travaux sur la fermeture du cycle du combustible, qui permettrait à terme de se passer des importations d’uranium naturel en utilisant le plutonium et l’uranium appauvri issus du retraitement. Cette ambition suppose de maîtriser les réacteurs à neutrons rapides, technologie que la France avait abandonnée avec l’arrêt du réacteur Superphénix en 1997 puis du projet Astrid en 2019. En outre, le CEA est appelé à faciliter l’accès à ses sites de Marcoule et de Cadarache pour les projets de démonstrateurs les plus avancés parmi les petits réacteurs modulaires.