Les installations nucléaires sont-elles protégées contre le risque de guerre ?

Depuis bientôt une année, la centrale de Zaporijia en territoire ukrainien est aux mains des forces russes. Si la tension du point de vue de la sûreté est retombée, du fait que la centrale est en arrêt à froid, nous demeurons dans une position exceptionnelle qui tient en partie en échec le droit international.

Avec l’invasion de l’Ukraine par les troupes russes a émergé la question de la protection des installations nucléaires contre des attaques ciblées ou des dommages collatéraux en cas de guerre. Cette question s’est-elle déjà posée ? Oui, il y a des antécédents : bombardement en mai 1981 par l’aviation israélienne, à la veille du chargement en combustible, du réacteur Osirak construit près de Bagdad par des ingénieurs français, bombardement en 2007 toujours par l’aviation israélienne d’un réacteur en Syrie, et enfin bombardement de deux réacteurs irakiens par l’aviation américaine en 1991 pendant la première guerre du Golfe. Les premiers bombardements ont fait l’objet de vives critiques de la part de la communauté internationale, mais ils n’ont donné lieu à aucune action concrète sur le plan juridique.

Quoi qu’il en soit, la situation créée en Ukraine par l’invasion russe n’a rien à voir avec ces événements. Les installations précitées étaient supposées faire partie d’un programme d’armement nucléaire et étaient directement visées à ce titre, à tort ou à raison. En Ukraine, deux sites civils ont été occupés par les forces armées russes et le second l’est encore. Le premier est Tchernobyl, dont les quatre réacteurs sont à l’arrêt et en cours de démantèlement au Nord de Kiev. Sur ce site, libéré début avril, les troupes russes auraient creusé des tranchées dans la « zone d’exclusion » (là où les terres ont été fortement contaminées par l’accident survenu en 1986), provoquant une augmentation de la radioactivité.

Le second est la centrale de Zaporijjia, dans le Sud du pays, la plus puissante d’Europe, avec six réacteurs de 950 MWe. Elle continue de produire de l’électricité, alors qu’elle se situe sur le front de guerre, qu’elle a, de ce fait, été l’objet de tirs de missiles, que son directeur a été détenu à deux reprises par l’armée russe et que les opérateurs ukrainiens sont obligés de travailler avec à leur côté des soldats russes et au milieu d’équipements militaires. Nous sommes donc vraiment dans une situation exceptionnelle. Comme l’a déclaré Rafael Mariano Grossi, Directeur général de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), en mars dernier : « c’est la première fois qu’un conflit militaire se déroule au milieu des installations d’un grand programme d’énergie nucléaire (…) ».

Quelle est la capacité de l’Ukraine en matière nucléaire ?

L’Ukraine dispose de deux réacteurs de recherche et de quatre centrales comprenant 15 réacteurs de puissance, en fonctionnement avant l’invasion, qui sont de type à eau pressurisée et de technologie soviétique, ou russe depuis la disparition de l’URSS, ainsi que de sites de stockage de déchets radioactifs. Ces réacteurs sont des VVER (donc différents des réacteurs de la centrale de Tchernobyl qui étaient de type RBMK). Ces 15 réacteurs représentaient une capacité de 13 GWe, soit un peu plus de 50 % de la production nationale d’électricité. En outre, deux réacteurs étaient en construction. Par comparaison, cette capacité équivaut à celle du Canada et est largement supérieure à celle de tous les autres pays nucléaires d’Europe centrale ou orientale (Hongrie, Roumanie, Slovaquie, République tchèque, Slovénie). L’Ukraine est donc un pays significativement nucléaire. A noter que ce pays a signé les principales conventions internationales en ce domaine… de même que la Russie.

Les conventions internationales dans le domaine nucléaire offrent-elles une protection à ces installations ?

D’une certaine manière, mais pas directement. Il faut écarter tout d’abord les conventions sur la responsabilité civile pour dommage nucléaire, qui ont pour objet d’indemniser les victimes d’un accident nucléaire (Convention de Paris de 1960 et Convention de Vienne de 1963). D’une part, ces conventions ne sont susceptibles de jouer qu’au bénéfice des victimes (autres que l’exploitant) et lorsqu’un accident est survenu, ce qui n’a donc rien à voir avec la protection préventive des installations. D’autre part, ces conventions excluent expressément les dommages « résultant directement d’actes de conflit armé, d’hostilités, de guerre civile ou d’insurrection ». Cette exclusion a pour conséquence en pratique que tout accident nucléaire survenant dans la période actuelle sur l’une des installations nucléaires ukrainiennes ne donnerait lieu à aucune indemnisation, ni pour les victimes en Ukraine, ni pour celles des pays parties aux mêmes conventions que l’Ukraine. Et ce, même si la Russie a rejeté la qualification de guerre au profit de celle d’« opération militaire spéciale ».

Restent les conventions sur la sûreté nucléaire. On en compte quatre : les conventions dites post-Tchernobyl, à savoir la convention sur la notification rapide d’un accident nucléaire et la convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique ; la convention sur la sûreté nucléaire et la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs. Les deux premières ne sont susceptibles de s’appliquer qu’une fois survenu l’accident nucléaire ou la situation d’urgence radiologique ; elles n’ont donc pas de fonction préventive, encore que l’assistance demandée par un État peut avoir pour effet de réduire les conséquences radiologiques d’un tel événement.

Quant aux deux autres conventions, elles n’évoquent pas les situations de guerre ou de conflit armé. Néanmoins, la convention sur la sûreté nucléaire, qui concerne spécifiquement les centrales nucléaires, comporte, en son préambule, l’affirmation de certains objectifs généraux comme la promotion d’une « véritable culture de sûreté dans le monde entier » ou prévoit différentes obligations parmi lesquelles « faire le nécessaire pour que la responsabilité première de la sûreté d’une installation nucléaire incombe au titulaire de l’autorisation correspondante ». Si cette disposition oblige individuellement chaque État partie (dont la Russie et l’Ukraine qui ont ratifié la convention) à la mettre en œuvre dans son droit interne, il est permis de considérer qu’elle les oblige aussi à les respecter les uns vis-à-vis des autres. En d’autres termes, l’obligation de respecter la responsabilité première du titulaire de l’autorisation d’exploiter vaut tout autant pour l’État ukrainien que pour l’État russe vis-à-vis de l’Ukraine.

L’Ensreg, qui réunit au sein de l’Union européenne les autorités de sûreté nucléaire, a d’ailleurs publié en octobre dernier une déclaration allant en ce sens, rappelant que Energoatom (l’Agence ukrainienne pour l’énergie nucléaire, qui est l’exploitant en titre de la centrale de Zaporijjia) « est le seul titulaire légitime de l’autorisation d’exploiter la centrale » et que « l’exploitation de la centrale et de toute autre activité sur la centrale en lien avec la sûreté qui ne serait pas autorisée par l’autorité de sûreté est illégale au regard du cadre du droit international en matière de sûreté nucléaire ».

Le G7, réuni en août dernier, a également condamné l’occupation de la centrale par la Russie. Le G7 soulignait que cette occupation « met en danger la population de l’Ukraine, les États voisins et la communauté internationale » et exigeait que la centrale soit rendue immédiatement à son « propriétaire légitime ». Malheureusement sans effet. Au final, un décret du Président russe le 5 octobre 2022 a porté sur l’appropriation de la centrale par le pays.

L’Agence Internationale de l’Énergie atomique (AIEA) a-t-elle le pouvoir d’agir dans une telle situation et que peut-elle faire ?

Le Statut de l’Agence ne lui donne pas pouvoir d’intervenir en cas de conflit armé, même s’il lui fixe pour objectif de s’efforcer « de hâter et d’accroître la contribution de l’énergie atomique à la paix, la santé et la prospérité du monde entier ». En outre, l’Agence ne peut procéder à des inspections que dans le cadre du Traité de non-prolifération des armes nucléaires (TNP) ou des « accords de garanties » afin de vérifier que les installations civiles et les matières qu’elles produisent ou contiennent ne sont pas détournées à des fins militaires. Sans doute pourrait-elle le faire en cette période, mais ces inspections ne pourraient avoir pour objet que la vérification de l’utilisation des installations et matières à des fins pacifiques et cela n’aurait qu’un effet limité par rapport aux menaces et aux attaques armées dont les installations ukrainiennes sont l’objet.

Néanmoins, l’AIEA s’est déjà préoccupée de la protection des installations nucléaires en cas de guerre. Rappelons qu’en 1985, la Conférence générale a adopté une résolution par laquelle elle considère que « toute attaque armée ou toute menace contre des installations nucléaires utilisées à des fins pacifiques constitue une violation des principes de la Charte des Nations-Unies, du droit international et du Statut de l’Agence ». De même en 1987, la Conférence générale a adopté une nouvelle résolution dont le préambule précise qu’elle est « convaincue qu’il est nécessaire d’interdire les attaques armées contre les installations nucléaires où des rejets [radioactifs] pourraient se produire et qu’il est urgent de conclure un accord international en la matière ». Mais cette invite, qui avait été faite à la Conférence des Nations unies sur le Désarmement, n’a pas été suivie d’effet. Enfin, en 2009, la Conférence générale a adopté une « décision » portant sur l’interdiction des attaques armées ou des menaces d’attaques contre des installations nucléaires, en fonctionnement ou en construction.

Plus récemment, lors de la 66^e Conférence générale, qui s’est tenue en septembre dernier, le Directeur général de l’Agence a proposé de garantir l’intégrité physique de la centrale en établissant dès que possible une « zone de protection de la sûreté et de la sécurité nucléaires ». Cette proposition, qui reprenait celle d’une « zone démilitarisée » faite précédemment par le président ukrainien Volodymyr Zelensky, a recueilli un fort soutien international. Mais, elle n’a pu faire l’objet d’une résolution en bonne et due forme compte tenu de l’opposition de certains pays dont la Russie.

Cette initiative, comme celle que Rafael Grossi a prise de se rendre sur le site de la centrale de Zaporijjia au cours de l’été, ne s’inscrit dans aucun cadre juridique et relève de ce qu’on peut appeler la « diplomatie nucléaire », c’est-à-dire de la recherche d’une solution pragmatique à un conflit entre États. Quel qu’en soit le fondement, il faut espérer qu’elle parvienne à la mise en place d’une mesure efficace pour la protection des installations et par voie de conséquence des populations et de l’environnement. Mais tout dépend de la bonne volonté de la Russie dont les troupes occupent la centrale, laquelle continue de faire l’objet de tirs croisés dont les protagonistes se rejettent mutuellement la responsabilité.

Indépendamment du droit nucléaire et de l’action du directeur général de l’AIEA, existe-t-il des dispositions en matière de droit international qui pourraient être utilement invoquées ?

On peut songer effectivement au droit de la guerre et, plus largement, au droit international humanitaire qui en est l’héritier. Le droit de la guerre s’est construit, depuis l’antiquité, sur deux principes : d’une part, de discrimination, lequel implique de distinguer les combattants des non-combattants et des victimes, d’autre part, de proportionnalité, consistant à éviter des pertes ou dommages inutiles ou excessifs au regard de l’avantage militaire escompté.

Le droit international humanitaire, qui s’est constitué depuis la fin du 19^e siècle, a repris ces notions qui ont été développées en particulier par les Conventions de Genève (au nombre de quatre) adoptées en 1949 et leurs Protocoles additionnels (au nombre de trois) adoptés en 1977 et 2005.

Les textes pertinents relatifs aux installations nucléaires sont les articles 55 et 56 du Protocole I, qui vise la protection des victimes des conflits armés internationaux. L’article 55 dispose que « la guerre doit être conduite en veillant à protéger l’environnement naturel contre des dommages étendus, durables et graves » et que « cette protection inclut l’interdiction d’utiliser des méthodes ou moyens de guerre conçus pour causer ou dont on peut attendre qu’ils causent de tels dommages à l’environnement naturel, compromettant, de ce fait, la santé ou la survie de la population ». L’article 56 est encore plus explicite puisqu’il interdit expressément les attaques contre des « ouvrages ou installations contenant des forces dangereuses, à savoir les barrages, les digues et les centrales nucléaires de production d’électricité » dès lors que ces attaques pourraient « provoquer la libération de forces dangereuses et entraîner des pertes graves dans la population civile ». Toutefois cette interdiction ne s’applique pas lorsque, dans le cas d’une centrale nucléaire, celle-ci « fournit de l’électricité à l’appui régulier, important et direct à des opérations militaires ».

La centrale de Zaporijjia est doublement concernée par ces dispositions, d’une part en tant que « centrale nucléaire de production d’électricité », mais aussi parce qu’elle se trouve sur les berges du réservoir de Kakhovka, alimenté par les eaux du fleuve Dniepr, et que si la digue de retenue était bombardée, la centrale risquerait de perdre sa source de refroidissement. Quant à la finalité de la centrale, il convient de souligner que cette installation ne peut sérieusement être suspectée d’avoir servi d’appui à des opérations militaires avant son occupation par les troupes russes.

La Russie est-elle soumise à ces dispositions ?

La Russie a ratifié les Conventions de Genève ainsi que leurs Protocoles additionnels, mais elle s’est retirée du Protocole I en 2019. Elle a argué du fait que la « Commission internationale humanitaire d’établissement des faits », chargée d’enquêter sur les allégations de violations du droit international humanitaire, ne pourrait pas être impartiale étant donné qu’elle ne comprend pas de représentant russe. Cependant, il convient de noter que selon un rapport du Secrétaire général de l’ONU et d’une commission d’experts, établi en 1993 à propos de la guerre en ex-Yougoslavie, les Conventions de Genève font partie du « droit international coutumier », ce qui signifie qu’elles s’appliquent aux États non-signataires dès lors qu’ils s’engagent dans un conflit armé. La même conclusion devrait en principe s’étendre aux États qui, après avoir ratifié ces traités, s’en sont retirés.

Au surplus, il est intéressant d’observer que le « Manuel militaire de l’URSS » adopté en 1990 disposait qu’il est « interdit de lancer une attaque contre des ouvrages ou installations contenant des forces dangereuses en sachant que cette attaque causera des pertes excessives en vies humanitaires, des blessures aux civils ou des dommages à des biens civils ». De même, on peut noter que la Fédération de Russie a adopté en 2001 des « Règles d’application du droit humanitaire international » qui visent à protéger « les biens spécialement dangereux » définis comme étant « les centrales nucléaires, les digues, les barrages dont la destruction peut libérer des facteurs de destruction dangereux et entraîner des graves pertes parmi les populations civiles ». Ces dispositions sont donc très proches de celles du Protocole I. Malheureusement, elles ne sont pas davantage respectées.

Existe-t-il des moyens de faire constater et éventuellement condamner les violations du droit international humanitaire ?

Il est possible de recourir en premier lieu à la Cour pénale internationale (CPI), dont le statut adopté à Rome en 1998 prévoit qu’elle peut juger notamment les « crimes de guerre », définis comme étant (i) « les infractions graves aux Conventions de Genève », à savoir notamment « la destruction et l’appropriation de biens, non justifiées par des nécessités militaires et exécutées sur une grande échelle de façon illicite et arbitraire » ou (ii) « les autres violations graves des lois et coutumes applicables aux conflits armés internationaux dans le cadre établi du droit international », parmi lesquelles « le fait de diriger intentionnellement des attaques contre des biens de caractère civil, c’est-à-dire des biens qui ne sont pas des objectifs militaires ».

Bien que l’Ukraine ne soit pas partie au Statut de Rome, la CPI, saisie par 39 États après le début de l’invasion, s’est déclarée compétente pour « enquêter sur tout acte de génocide, de crime contre l’humanité ou crime de guerre commis en Ukraine ». De même, la Cour internationale de justice (CIJ) peut être appelée à intervenir. Elle a d’ailleurs été saisie par l’Ukraine quelques jours après l’invasion sur le fondement de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (adoptée en 1948), à laquelle la Russie et l’Ukraine sont parties. Cette saisine a conduit la Cour à rendre une décision en urgence le 16 mars dernier ordonnant notamment à la Russie de suspendre les opérations militaires. Avec l’effet que l’on peut constater.

Quant à la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), nous ne pouvons malheureusement pas en espérer grand-chose étant donné que le Conseil de l’Europe a expulsé la Russie à la suite de l’invasion de l’Ukraine. La Russie n’est donc plus partie à la Convention européenne des droits de l’homme depuis le 16 septembre 2022 et a pour conséquence que les requêtes postérieures à cette date ne pourront plus être examinées par cette Cour. En tout état de cause, la Cour constitutionnelle de Russie a estimé en 2015 que les arrêts de la CEDH ne peuvent être exécutés sur le territoire de la Fédération de Russie que s’ils sont conformes à la Constitution russe, ce qui lui permet de rendre nombre de décisions non-exécutables.

Ne faudrait-il pas adopter une nouvelle convention internationale dont l’objet serait d’accorder une forme d’immunité territoriale à toutes les installations nucléaires en cas de guerre ?

La question mériterait sans doute d’être posée s’il n’existait aucune disposition applicable ou si les dispositions existantes s’avéraient inadaptées. Or, outre les résolutions adoptées dans le cadre de l’AIEA, il existe des textes précis relevant du droit international humanitaire qui, en tant que tels, paraissent suffisants pour condamner toute attaque ou menace sur des installations nucléaires civiles.

On peut certes regretter que ces textes n’aient pas empêché la Russie de mener et de poursuivre des actions armées en violation de ces textes. Mais faudrait-il pour autant adopter une convention internationale spécifique ? Rappelons qu’une proposition a été faite en ce sens en 1989, à la Conférence des Nations-Unies pour le Désarmement par le Pérou, sous la forme d’un projet de convention sur l’interdiction des attaques contre des installations nucléaires, prévoyant notamment la possibilité pour toute partie de déposer plainte auprès du dépositaire de la convention contre un État qui aurait agi en violation de ses engagements au titre de cette convention. Mais ce projet n’a pas eu de suite.

Serait-il pertinent de réactualiser une telle proposition ? Ce n’est pas évident, ne serait-ce que parce que cela aurait l’inconvénient d’affaiblir la portée du Protocole I additionnel aux Conventions de Genève, qui est incontestablement applicable à la situation actuelle en Ukraine. La véritable difficulté, qui tient aux limites du droit international, est que tout traité ou convention n’est efficace que pour autant qu’il est respecté, qu’il comporte ou pas un dispositif de sanction en cas de violation. Autrement dit, si un État partie fait fi de ses engagements ou est indifférent à toute sanction juridique ou blâme de la part de la communauté internationale, on ne peut que se contenter de le déplorer. On voit mal dans ces conditions comment il serait possible d’envisager l’ouverture d’une négociation en vue d’une convention ad hoc dès lors que celle-ci, pour son adoption comme pour son respect, repose sur la seule bonne volonté des États. ■