Pour bâtir une véritable communauté énergétique en Europe, il faut faire une place au nucléaire
Ignorée par les instances européennes, la filière nucléaire européenne (800 000 emplois) pâtit de l’absence de politique industrielle ambitieuse à son égard et d’un cadre de marché incitatif pour les investisseurs. En outre, le secteur ne dispose pas de la visibilité suffisante lui permettant d’envisager le renouvellement de son parc. Exclu des mécanismes d’aides d’Etat et des garanties offertes par le Fonds européen pour les investissements stratégiques (plan Juncker), le nucléaire européen, libéralisé, n’est pas reconnu comme un bien public d’intérêt commun et est concurrencé par un nucléaire administré (Russie, Chine, etc.). Dans les prochaines décennies, il risque de perdre son leadership. La situation n’est cependant pas irréversible : des solutions existent.
La Commission a proposé une Union de l’énergie en 2014 mais cette ambition ne fait pas encore une politique énergétique européenne ! Nous avons construit un marché mais il n’est pas achevé et l’énergie n’est pas un bien commun reposant sur un pacte de solidarité entre les États. Au contraire, avec la libéralisation, la concurrence parfois violente a accentué les déséquilibres entre les marchés nationaux et divisé les acteurs de la filière, inégaux sur le marché européen selon qu’ils bénéficient ou pas de soutiens publics. Or, la spécificité de l’énergie, une industrie de réseaux à coûts fixes élevés et rendements croissants, exigeait une régulation publique que la Commission a négligée. Les États cherchent à préserver leur souveraineté en matière de politique énergétique et à défendre leurs atouts nationaux, malmenés par une Union de l’énergie qui porte en elle-même des contradictions entre les objectifs de compétitivité, de sécurité et de durabilité.
Depuis 15 ans, ASCPE que j’ai le plaisir de diriger, réunit les acteurs du secteur énergétique, des industriels consommateurs d’énergie, des réseaux de distribution et de transport en Europe et des territoires lors des Entretiens européens pour mener le dialogue avec la Commission et lui faire des recommandations [1].
La discrimination positive des énergies renouvelables pénalise le nucléaire
Face à l’impératif climatique, la Commission a privilégié unilatéralement les énergies renouvelables, ce qui a créé des effets pervers allant à l’encontre des objectifs de sécurité et de compétitivité, sans parler de la lutte contre la précarité énergétique. Les discriminations positives accordées aux renouvelables pour favoriser leur développement ont réduit les capacités en gaz et celles du nucléaire. Celui-ci ne représente plus que 29 % de la production d’électricité dans le mix européen, et selon les prévisions de la Commission dans le PINC (Programme indicatif nucléaire), il ne représentera plus que 20 % en 2050, contre 50 % pour les renouvelables. Par ailleurs, la priorité accordée dans les réseaux aux sources éolienne et solaire, variables, a provoqué une volatilité des prix spot au jour le jour, alors que les investissements énergétiques ont besoin de prix stables pour inciter aux investissements de long terme. Ces choix dissuadent les investissements dans le nucléaire, une énergie qui ne pollue pas et n’émet pas de gaz à effet de serre, indispensable à la réalisation des objectifs climatiques fixés à la COP 21.
Une politique industrielle en souffrance et un cadre de marché dissuasif
Lors des Entretiens européens de 2016, les acteurs du secteur nucléaire ont lancé un cri d’alerte : « nous ne serons plus leaders si nous n’investissons pas plus ! », et nous perdrons notre place dans le monde qui entre dans une nouvelle ère nucléaire. L’Europe doit investir dans la formation des compétences, les nouvelles générations de réacteurs et le renouvellement de ses parcs. Mais pour ce faire, il manque une politique industrielle et un cadre de marché incitatif pour l’investissement de long terme ! Mais alors que tous les États bénéficient de l’électricité d’origine nucléaire quand il y a de l’intermittence sur les réseaux, et que la moitié d’entre eux veulent en produire, l’Union ne reconnaît pas le nucléaire comme un bien public d’intérêt commun et ne se sent pas coresponsable de sa fourniture. « Nous n’avons pas de consensus politique suffisamment fort et la Commission est tenue par le choix des États membres » s’est expliqué Gerassimos Thomas, directeur général adjoint à la DG Énergie de la Commission européenne, pour justifier l’exclusion du nucléaire de la modernisation des aides d’État, et des garanties offertes par le Fonds européen pour les investissements stratégiques dans le cadre du plan Juncker. Pourtant, le nucléaire européen, libéralisé, est concurrencé par un nucléaire administré et planifié ailleurs dans le monde, comme l’a dénoncé Xavier Ursat, directeur Ingénierie et projets nouveaux nucléaires d’EDF, dans un article paru dans La Lettre des Entretiens Européens [2], il a besoin d’une politique européenne confortant sa compétitivité en même temps que ses partenariats à l’extérieur, avec la Russie, et le Royaume-Uni demain.
Des politiques nationales qui privent l’Europe d’une stratégie de compétitivité pour l’énergie
En 2017, Les Entretiens européens se sont donc concentrés sur une stratégie européenne de compétitivité industrielle pour l’énergie, elle-même une des clefs de la croissance et l’emploi. Des représentants d’Allemagne, de Belgique, de Finlande, de France, de Hongrie, du Royaume-Uni et de Suède, mais aussi de Russie, ont montré que les comportements des États et de la Commission empêchent de créer une filière européenne qui permettrait au nucléaire d’être plus compétitif et de réduire les coûts de plus en chers de la sûreté. L’Allemagne, qui souhaite sortir du nucléaire, veut imposer – avec le soutien de la Commission – son modèle au niveau communautaire : mais celui-ci coûte cher et il aggrave les tensions sur le marché de l’énergie entre les États pronucléaires et antinucléaires. De plus, il pollue ! En effet, l’arrêt de ses centrales a conduit l’Allemagne à utiliser plus de fossiles, devenant le pays le plus émetteur de gaz à effet de serre d’Europe. La France, elle, a multiplié les effets d’annonce pour un nouveau mix énergétique, mais elle n’a pas de véritable stratégie et sera bien incapable – comme l’a reconnu Nicolas Hulot lui-même – de ramener la part du nucléaire dans la production énergétique d’ici 2025 à 50 %, ce qui l’obligerait à fermer 17 réacteurs… Ce qu’on savait depuis longtemps ! Les Anglais, plus pragmatiques ont décidé de renforcer le nucléaire et les renouvelables, pour compenser leur perte de gaz. Ils ont obtenu l’autorisation de signer un « Contract for Difference » pour pouvoir financer leurs investissements de deux EPR. La Hongrie pourra elle aussi investir dans deux nouveaux réacteurs russes à Paks. Et alors que la Suède ou la Belgique veulent réduire la part de production nucléaire, la Finlande va passer de 30 à 45 % de nucléaire dans son mix électrique. Ces politiques non coopératives coûtent cher à l’Europe et aux États, incapables de mutualiser les coûts des infrastructures et de réguler le marché pour qu’il soit compatible avec les choix publics de ceux qui veulent développer le nucléaire, et pour bâtir une stratégie de compétitivité européenne pour l’énergie où le nucléaire aurait toute sa place.
La vérité des prix et des coûts
Nous avons travaillé avec les économistes issus de l’OCDE comme Jan Keppler, professeur à Dauphine, avec Graham Weale de l’Institut de Francfort (ex-chef économiste à RWE), Jacques Percebois, du CREDEN à Montpelier, des ingénieurs/chercheurs de « Sauvons le Climat », des dirigeants d’entreprises et autres acteurs industriels et territoriaux. La qualité des études [3] et des débats nous ont permis de faire la clarté sur les coûts. La 2e génération du nucléaire offre une électricité avec la meilleure compétitivité-prix. Celle des renouvelables éolien off-shore et solaire progresse rapidement comme l’a démontré une étude de Sauvons le Climat [4], mais quand on prend en considération les « coûts système », l’optique change. L’intermittence de ces sources est énorme (et le solaire trouve sa meilleure extension potentielle dans la zone intertropicale) : elles ne peuvent pas répondre seules à la demande et donc se développer sans l’existence de capacités de production en continu – nucléaire, hydraulique, turbines à gaz et au charbon. L’OCDE démontre que l’élévation excessive de la part des renouvelables aurait pour conséquence un déplacement massif de la demande vers des productions de base comme le gaz et le charbon. Il est urgent de revaloriser le prix du carbone (aujourd’hui estimé à 5 €) afin de dissuader la consommation en combustibles fossiles, et de réformer le marché d’émission des quotas de CO2 établi par l’Union qui est un échec. Autres enjeux, le coût des infrastructures de réseau qui amènent les flux des renouvelables vers les consommateurs, et les coûts sociaux dans les entreprises, liés au changement de leurs modèles économiques, ou sur les territoires [5]. La filière nucléaire, c’est 800 000 emplois en Europe, avec des travailleurs hautement qualifiés et des installations de pointe qui dynamisent le tissu économique local.
Une politique européenne sous pression
Les débats ont critiqué la mission donnée par la Commission aux régulateurs de libéraliser l’énergie sans en faire un bien public partagé, alors qu’il faut coupler ces deux dimensions. D’autre part, ils ont déploré que la Commission agisse sous la pression de l’Allemagne et des antinucléaires. Ceux-ci sont très offensifs dans les États et ils ont investi le Parlement européen. La bataille est-elle perdue ? Comment bâtir une politique industrielle favorisant toutes les sources décarbonées, et ajuster les règles de la concurrence, en particulier en matière de garanties publiques ? Comment rééquilibrer les règles sur le marché mondial, où les Européens ne jouent pas avec les mêmes règles ? Les représentants de Rosatom reconnaissent que leur société, très intégrée, bénéficie d’une politique offensive de la part du Gouvernement russe contrairement à l’Union européenne… seule région du monde à vouloir supprimer les soutiens publics à l’industrie, sans exiger de réciprocité. L’Europe a vécu les chocs de Tchernobyl puis de Fukushima, l’acceptabilité sociale s’est affaiblie, et l’impératif de sûreté s’est renforcé. La sûreté est une priorité, mais les normes de plus en plus drastiques doivent être standardisées et les coûts qu’elle engendre mutualisés, pour que sûreté rime avec compétitivité, une contradiction niée par la Commission. Parmi les enjeux de sûreté, la gestion des déchets nucléaires doit devenir une industrie européenne qui permette aux États et à leurs sociétés de s’approprier les meilleures solutions et d’investir dans ce nouveau secteur à haute valeur ajoutée [6]. Par ailleurs, l’Europe doit préparer les futures générations indispensables à la technologie sans laquelle on ne réussira pas la décarbonation de l’énergie. Mis sur la défensive sous la pression d’un débat public livré à l’émotion, les industriels sont trop frileux et les dirigeants politiques font preuve d’irresponsabilité face aux défis climatiques dans le contexte où les besoins d’énergie sont et seront massifs ici en Europe avec la révolution numérique et la consommation de nouveaux usages (comme les véhicules « propres »), et partout où la démographie est en pleine croissance alors que des milliards d’hommes restent privés d’électricité. L’Europe aurait une carte à jouer. De nombreux pays en Asie et en Amérique latine construisent leurs parcs nucléaires, et l’Afrique s’interroge. Plusieurs pays, comme le Kenya, ambitionnent de rejoindre l’Afrique du Sud sur la liste des pays nucléaires. Pour l’Europe, l’enjeu est triple : développer la coopération pour les aider à s’approprier la technologie, s’assurer une place dans la construction et l’exploitation des futures centrales, garder un accès à l’uranium (dont 20 % des ressources mondiales sont en Afrique).
Concevoir une véritable communauté de l’énergie où le nucléaire retrouverait toute sa place
Celle-ci pourrait reposer sur trois piliers : un pacte de solidarité énergétique, une réforme du marché européen, et de nouvelles relations commerciales extérieures fondées sur des partenariats d’intérêt mutuel. Un Pacte de solidarité entre les pays membres, reposant sur la reconnaissance de leurs atouts historiques et géographiques, permettrait de bâtir un mix énergétique européen diversifié et décarboné dans l’intérêt mutuel. Il combinerait les énergies renouvelables en internalisant les coûts que provoque l’intermittence ; le nucléaire en internalisant les coûts de la sûreté et du démantèlement ; le gaz et le charbon dont le retrait pourrait être associé au développement de technologies de capture et stockage du carbone. La réforme du marché inciterait à la mise en place de politiques industrielles reposant sur le développement de toutes les sources décarbonées par la création de filières mobilisant la recherche-développement sans discrimination entre elles. La construction des réseaux pour l’interconnexion assumerait des objectifs de cohésion territoriale alors qu’une masse d’investissements sont aujourd’hui concentrés sur un petit nombre d’interconnexions, laissant de côté la majorité des États membres, incapables de produire suffisamment pour leur propre consommation. Parallèlement aux marchés spot à court terme, un marché de contrats à long terme serait assorti d’un prix du carbone suffisamment élevé et d’un mécanisme de taxation aux frontières pour dissuader l’importation de produits fortement carbonés. À l’heure du Brexit, l’Union devra coordonner sa politique commerciale et sa politique de marché intérieur, associer le Royaume-Uni et ses voisins russes et turcs à la définition de sa stratégie énergétique et favoriser les partenariats d’investisseurs européens et internationaux.