Comment financer le renouvellement du parc nucléaire (version 2)

COMMENT FINANCER LE RENOUVELLEMENT DU PARC NUCLÉAIRE ? 

Construire un modèle de financement afin de garantir une électricité compétitive pour la France

Mis à jour le 10 octobre 2022

La Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) 2019-2024 a mis en place en 2019 un groupe de travail pour instruire l’option de renouveler une partie du parc nucléaire actuel par de nouvelles constructions.

Le Président de la République a annoncé le 10 février 2022 un programme industriel pour construire six EPR2 en renouvellement du parc nucléaire actuel. Un travail est aussi lancé pour étudier la construction de huit réacteurs additionnels. Le montant du programme pour les six premières tranches serait de l’ordre de 50 à 55 milliards d’euros. L’objectif est de mettre en service le premier réacteur du programme à l’horizon 2035.

Dans son étude « Futurs énergétiques 2050 » (FE2050), RTE[1] a montré que le renouvellement d’une partie du socle nucléaire est la clef, en complément d’un investissement soutenu dans les énergies solaire et éolienne, pour minimiser le coût total du système électrique à l’horizon 2050. RTE a analysé des scénarios de décarbonation 2050 avec et sans renouvellement du parc nucléaire. Il a conclu que les scénarios sans renouvellement du parc nucléaire reposent, en matière de sécurité d’approvisionnement, sur des paris technologiques et sociétaux significatifs (rythmes très ambitieux de déploiement des moyens de production solaire et éolien, moyens de flexibilité de l’offre et de la demande non encore matures, baisses de prix). Il a aussi conclu que les scénarios avec renouvellement du parc nucléaire présentaient un coût global du système électrique français inférieur de l’ordre de 10 milliards d’euros par an à celui des scénarios sans renouvellement du parc[2].

Dans ses analyses de sensibilité, RTE montre que le coût total du système électrique augmente si « le coût du financement du nouveau nucléaire est significativement plus élevé que celui des renouvelables ». La Sfen avait déjà alerté, à partir du retour d’expérience du projet Hinkley Point C (HPC) au Royaume-Uni^[3], sur le fait que le coût de production final de l’électricité, pour un projet nucléaire, était très sensible au coût du capital. C’est-à-dire au taux de rendement requis par les apporteurs de capitaux pour le financement du projet. Ce taux peut néanmoins être réduit par les choix de structuration du projet et les politiques publiques mises en œuvre pour l’accompagner.

L’objet du présent avis est de :

• clarifier les enjeux de financement spécifiques associés aux nouveaux projets nucléaires ;
• faire l’inventaire des différents schémas de financement développés dans l’Union européenne pour les nouvelles constructions nucléaires ;
• proposer différents outils qui permettront de minimiser le coût du capital, et ainsi les coûts de l’électricité pour la collectivité (consommateurs et contribuables).

RÉSUMÉ DE L’AVIS

1. Au-delà de leur caractère capitalistique, les projets nucléaires sont spécifiques par leur taille et par leur durée. Ils nécessitent des investissements initiaux importants, qui sont, en l’absence de cadre de régulation adapté, assortis de frais financiers élevés pendant toute la durée de construction, et ne permettent a priori pas de percevoir de revenus avant la mise en service, correspondant à une période de 10 à 15 ans. Les énergéticiens en Europe ne peuvent plus porter seuls sur leurs bilans de grands projets nucléaires, dans des marchés de l’électricité instables et libéralisés. D’autant plus que de grands projets peuvent être soumis à des retards pour des raisons politiques ou techniques. Cet horizon temporel des projets nucléaires est également incompatible avec les exigences de retour sur investissement de nombreux acteurs financiers privés.
2. Des études de cas sur plusieurs projets récents ou en cours de discussion apportent de nouvelles solutions concernant la faisabilité et les modalités d’un engagement de l’État. En France, le parc historique a été construit d’abord principalement par autofinancement, puis par emprunt porté par EDF. Les conditions d’alors (quasi-monopole, tarification) ne sont plus réplicables aujourd’hui. Le cas de Flamanville 3 a été particulièrement défavorable, avec un financement par EDF sur ses fonds propres, et un risque de marché maximal. La Finlande est un cas de financement intéressant avec une coopérative d’industriels d’électro-intensifs et de collectivités s’engageant à long terme. La Hongrie a obtenu l’aval de l’Union européenne pour un modèle de financement par prêt de l’État à faible taux, modèle que souhaite aussi mettre en œuvre la République tchèque. Enfin, les Britanniques ont monté des modèles innovants pour le nucléaire en ingénierie financière en s’inspirant de dispositifs en vigueur pour d’autres secteurs d’infrastructure (ENR, tunnels), d’abord sur le projet Hinkley Point C, puis plus récemment pour le projet Sizewell C.
3. L’État dispose de plusieurs leviers pour baisser le coût du capital, et faire diminuer significativement le prix final de l’électricité pour les consommateurs. L’État doit d’abord assurer la continuité politique sur les temps longs. Ceci est cohérent avec les principes de la politique climatique, dont le nucléaire est un des principaux leviers en France. Pour se faire, un point de passage nécessaire est de pérenniser la place du nucléaire dans la taxonomie européenne. Il doit mettre en place un cadre régulatoire, soumis à l’approbation de la Commission Européenne, qui permette de financer l’outil industriel à des taux optimaux. En particulier, la couverture des risques de marché, en prix et en volume, par des mécanismes adéquats semble incontournable. Enfin, une intervention via un investissement direct ou un partage des risques de construction aurait un effet important pour baisser le coût moyen du capital. La France va donc devoir innover, et concevoir, en combinant différents outils, un schéma d’ingénierie financière qui convienne à la collectivité. La recherche d’une cible de coût moyen pondéré du capital comme optimum du point de vue de la collectivité et atteignable via un soutien de l’État pour permettre une allocation efficace des risques doit être l’objectif poursuivi.

[1] https://www.rte-france.com/actualites/futurs-energetiques-neutralite-carbone-2050-principaux-enseignements

[2] Comparaison des scénarios N2 (40 GW de nucléaire en 2050) et M23 (grands parcs)

[3] Note technique Sfen : le coût de production du nouveau nucléaire français Mars 2018