03.12.2019

Débat public PNGMDR, quel bilan ?

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par Cécile Crampon (SFEN)

La Commission nationale du débat public (cndp) et la Commission particulière du débat public (cpdp) ont publié leur bilan et compte-rendu (CR) du débat relatif au plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR), le 25 novembre dernier. Ils seront examinés par le maître d’ouvrage (DGEC, ASN) en vue de l'élaboration de la 5ème édition du PNGMDR.

 

Un intérêt faible du public

Le rapport note quelques chiffres clés sur les 5 mois du débat public[1] dont le nombre de participants (3 400), répartis dans 23 rencontres du débat, 5 débats mobiles, et 2 dispositifs de concertation spécifiques. Une participation faible où, selon la cpdp, « le public n’a pas été aussi présent qu’il eût été souhaitable[2]». Une remarque similaire peut être formulée concernant la mise en ligne de seulement 62 cahiers d’acteur et 22 contributions, à comparer avec la mobilisation massive du débat public sur le projet Cigéo en 2013 qui avait suscité la production de 154 cahiers d’acteurs[3].

Concernant la mobilisation du public sur la plateforme dédiée, la cpdp note : « l’activité de cette plateforme est restée très modeste, comparée à d’autres débats publics : 86 questions seulement, générant un total de 180 commentaires [4][…] ; pour la grande majorité, ces commentaires émanent d’un nombre restreint d’utilisateurs…[5]».  Concernant les médias, si la presse locale et régionale a informé de la tenue d’un débat dans la ville dédiée, « un faible intérêt de la part des journaux et émissions de télévision nationale » a été constatée.

Selon le CR, le public dit ne pas connaître ce sujet technique qu’est la gestion des matières et des déchets radioactifs, alors que de nombreuses sources d'informations existent avec des efforts importants de vulgarisation scientifique et technique, à commencer par ceux de l’Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (Andra). D’autres acteurs, tels que EDF, Orano, le CEA, exploitants nucléaires, mais aussi les autorités compétentes (ASN, IRSN, etc.) font de l’information sur l’énergie nucléaire en général et la gestion des déchets et matières nucléaires en particulier, une priorité. Il convient de noter toutefois, comme le souligne le bilan que ce sujet technique même vulgarisé nécessite non seulement un intérêt du public mais aussi un investissement personnel.

Dans le bilan qu’elle dresse du débat public, Chantal Jouanno, présidente de la cndp, indique que « le public « profane » n’apparaît pas majoritaire dans la participation à ce débat ». Plus qu’une litote, cette affirmation est un jugement, puisque le public « profane » a été le grand absent de ce débat, hormis dans l’organisation de petits groupes de citoyens[6]. Chantal Jouanno dit un peu plus loin : « plus que la technicité du sujet, c’est bien la faible confiance dans l’écoute des décideurs qui a freiné la participation du public ». Aucun élément objectif ne permet cette affirmation qui relève là aussi d’un jugement.


Une participation réduite aux partisans et opposants

La cpdp précise qu’une « part importante du public était constituée de personnes engagées, professionnellement à ou titre militant ». Par ailleurs, « peu d’élus, nationaux ou locaux, […], ont manifesté de l’intérêt pour le débat[7]». 

Si la cndp se félicite de la « la plupart des rencontres [qui] se sont déroulées dans un climat serein, propice à des échanges… certaines rencontres ont été empêchées par un plus ou moins grand nombre de personnes[8] ». Un chapitre est dédié à la « Conflictualité : boycott et sabotage ».  

Dans ce cadre on peut s’interpeler sur les notions de confiance/défiance développées dans le CR, « à l’égard des institutions ou des experts [qui ont été] évoqués avec insistance au cours de la plupart des premières réunions généralistes ou rencontres thématiques du débat[9] ». Ne s’agit-il pas plutôt, compte tenu de la nature des participants, d’une méfiance/défiance entre les partisans et les opposants ?
 

Un nombre conséquent de débats publics et de concertations sur les déchets nucléaires

Contrairement aux propos relevés dans le compte-rendu de la cpdp[10], la SFEN rappelle que plus d'une dizaine de débats publics nationaux ont été organisés sur le nucléaire depuis 2000 et que la gestion des matières et déchets nucléaires a fait l’objet de plusieurs débats publics dans le passé. Le dernier débat est venu après celui de 2005 sur les matières et déchets radioactifs (qui a nourri la loi TSN[11]) et celui de 2013 sur CIGEO[12]. Il ne faut pas non plus occulter les nombreuses concertations conduites dans le cadre de l’ANCCLI[13], du HCTISN[14], ou à l’initiative des exploitants, pour permettre d’échanger sur des questions comme la sûreté nucléaire, les transports, l’impact environnemental et sanitaire de toute installation nouvelle ou modifiée.


L’utilité des fiches de controverses

Du fait de la complexité du PNGMDR, la cpdp a identifié des thèmes de controverses, pouvant faire l’objet d’une information complémentaire accessible « pour permettre au public de se saisir des principaux enjeux techniques qui allaient être discutés au fil du débat[15] ».

La SFEN retient la qualité du travail sur l’état des controverses techniques conduites par la cpdp avant le début du débat, qui a été un support tout au long de celui-ci. Cet exercice contradictoire a permis de montrer que les controverses ne se situaient plus tant sur les aspects techniques (notamment pour le projet Cigéo) mais qu’elles portaient davantage sur les aspects éthiques et sociétaux ou de choix de société. La SFEN regrette de ne pas avoir été associée à ces controverses techniques malgré sa demande, contrairement au débat public sur la PPE.

Cette base de fiches validée par l’ensemble des participants, - un investissement des acteurs pour clarifier leurs positions -, a permis d’étayer la bibliothèque mise à disposition du grand public sur la plateforme de la cpdp, en amont du débat, dès mars 2019.

Au total ce sont 150 documents qui ont été mis en ligne. Les documents les plus téléchargés concernaient en 1er lieu : « approfondir ses connaissances » extraits du dossier des maîtres d’ouvrage (DMO), les documents de l’IRSN, l’Andra, et « les autres documents, plus techniques, dont la PPE ».  
 

Un débat de spécialistes

La configuration des réunions du débat public s’est avérée identique à celle du groupe de travail du PNGMDR, avec les mêmes acteurs, que ce soit du côté des institutions, des industriels ou des associations qui se connaissent et ont déjà partagé à de nombreuses reprises leurs arguments. L’ensemble de ces acteurs échange par ailleurs dans de nombreuses instances : réunions organisées par le HCTISN, l’ANCCLI, l’ASN, le DGEC, etc.

 

La question de l’expert et de l’expertise

Tout au long du CR, les termes d’experts et d’expertise, sont évoqués mêlant – au même niveau, justement d’expertise – des chercheurs, des exploitants, et des associations. Selon la cpdp, « le thème de la confiance ou de la défiance à l’égard des institutions ou des experts était évoqué avec insistance[16] ».
La SFEN rappelle à cet égard qu’il y a une séparation entre ceux qui décident (l’ASN) et les groupes d’experts (l’IRSN et les groupes permanents) qui ont une mission de support technique ; les groupes d’experts de l’ASN sont ouverts aux parties prenantes et font appel à des experts étrangers : l’expertise est plurielle et collective. A titre d'exemple, le dossier d'option de sûreté du projet CIGEO remis par l’Andra a été instruit par ces experts.

De même, il peut être utile de rappeler la qualification de l’expertise :
- On utilise souvent le mot « d’expert indépendant », sans pour autant qualifier le mot « d’expert ». Par exemple, dans le dernier rapport sur la sécurité des installations nucléaires françaises, on peut trouver parmi les auteurs : un économiste anglais, une professeure de mathématique autrichienne. Qu’est ce qui les qualifie ?
En revanche, les exigences et les critères d’expertise sont décrits par les exploitants de la filière nucléaire (EDF, CEA, Orano, Framatome) :
-  15 domaines, 90 sous-domaines (par ex : soudure), 3 niveaux (« fellow » : reconnaissance et champ d’action internationaux)
- Une audition par un jury de pairs : les problèmes complexes qu’on a résolus, les papiers qu’on a écrits, les activités d’enseignement, le rayonnement national ou international...
- Une participation active à un réseau, l’expertise étant toujours le fruit d’un travail collectif


Des ambiguïtés autour du DMO

Le CR du débat public cite à plusieurs reprises les orientations du DMO réalisé par l’ASN et la DGEC[17] en vue du débat public. Sur cette question du DMO, le CR manque de précisions. A titre d’exemple, la formulation donnée en page 67 n’est pas conforme aux termes précis de la PPE : « Juste avant le débat PNGMDR, l’Etat a choisi de maintenir le monorecyclage actuel jusqu’en 2040 ». Or la formulation exacte de la PPE n’est pas tout à fait celle-ci : « La stratégie de traitement-recyclage du combustible nucléaire sera préservée sur la période de la PPE et au-delà, jusqu’à l’horizon des années 2040. A cette fin, le moxage d’un certain nombre de réacteurs 1300 MW sera entrepris et des études seront menées en vue du déploiement du multirecyclage des combustibles dans les réacteurs du parc actuel [18]». Or, il est important de rappeler que le PNGMDR doit être conforme aux grandes orientations stratégiques liées au cadre de la politique énergétique telles que décidées par la PPE et qu’il n’est pas censé revenir sur des arbitrages actés préalablement.
Cette imprécision peut être renforcée par l’absence de guillemets extraits de documents ou de propos de référence. 


Des suggestions de la cpdp

Sur le sujet de la gouvernance, et en vue d’établir un lien étroit entre la politique générale de la PPE portée par l’Etat et la mise en œuvre de cette politique impliquant de fait les territoires, la SFEN suggère de réaliser un inventaire des lieux de rencontres et de débats existants, et, comme le sujet est technique, de plus favoriser la démocratie représentative en s'appuyant sur les parlementaires déjà impliqués dans des commissions ou les élus locaux participant aux CLIs, par exemple. De même, afin de répondre à la demande de la cpdp de renforcer la représentation du public dans le processus d’élaboration du plan, une participation permanente d’élus de la Nation dans le cadre du groupe de travail PNGMDR ou une implication croissante du HCTISN dans sa gouvernance permettrait un renforcement de la démocratie représentative et par la même une meilleure représentation du public.

Concernant les questions éthiques, la SFEN avait soulevé ce sujet, notamment dans son cahier d’acteur pour ce débat public : « la charge de gestion laissée aux générations futures : pour des raisons éthiques, c’est à la génération actuelle de développer et financer les solutions pour l’ensemble des déchets qu’elle produit, en contrepartie des bénéfices qu’elle tire aujourd’hui du nucléaire, entre autres une électricité bas carbone, pilotable, et bon marché ».
 

Une certaine confusion entre « grand public » et associations anti-nucléaires

Le CR de la cpdp évoque au fil des pages des espaces dédiés aux « Paroles du public » - mais où beaucoup de nombreuses prises de position peuvent être interprétées comme des postures prêtées au grand public… alors qu'en réalité, elles sont imputables aux associations anti-nucléaires. A titre d’exemple, en page 152, Rubresus et Wise sont citées dans l’encadré « Paroles du public » alors que ces associations ne représentent pas la voix du grand public. Il est important de différencier dans les conclusions les paroles des associations anti-nucléaires avec celles du public.

 

La question de Cigéo et « l’étude des alternatives »

Tenant compte de la grande sensibilité manifestée par les associations nationales lors de la préparation du débat », la cpdp a ouvert un espace pour traiter les alternatives au stockage, objet de plusieurs pages dans le CR. Il est alors évoqué une « étude industrielle d’un entreposage de longue durée sur une période de l’ordre de 200 ans…[20]». Pourtant la France a inscrit dans la loi le principe de stockage réversible profond comme solution de référence pour la gestion des déchets de moyenne et de haute activité à vie longue (HA-MAVL) […]. L’ASN estime notamment que « l’entreposage de longue durée ne constitue pas une solution définitive car il suppose le maintien d’un contrôle de la part de la société et leur reprise par les générations futures, ce qui semble difficile à garantir sur des périodes de plusieurs centaines d’années ». La R&D a donc été orientée vers le développement de solutions d'entreposage transitoire complémentaire au stockage, et non comme celui d'une solution à long terme. Cette question rejoint celle sur l’éthique.

 

A suivre.

 

[1] Du 17 avril au 25 septembre 2019

[2] P. 11

[3] P. 123

[4] P. 55

[5] P. 54

[6] Exemple de l’organisation d’un groupe miroir et d’un atelier de relève

[7] P. 26

[8] P. 46

[9] P. 50

[10] P. 22 – « Deux débats publics sur des thématiques liées ont précédé ce débat sur la cinquième édition du PNMDR – 2005 et 2013 »

[11] Loi sur la transparence et la sûreté nucléaire

[12] Projet de centre de stockage profond de déchets radioactifs

[13] Association nationale des comités et commissions locales d'information

[14] Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire

[15] P. 32

[16] P. 50

[17] La DGEC a pour mission d’élaborer et de mettre en œuvre la politique relative à l’énergie, aux matières premières énergétiques, ainsi qu’à la lutte contre le réchauffement climatique et la pollution atmosphérique.

[18] Dossier de presse PPE du MTES

[20] P. 127