25.04.2016

Orienter l’investissement avec un prix plancher du carbone

Vue aérienne du CNPE de Penly avec début des fondations des tranches 3 et 4 interrompues
Publié par Boris Le Ngoc (SFEN)

Le « cap and trade » (ETS ou marché du carbone), érigé par la Commission européenne comme pierre angulaire des politiques de réduction des émissions de CO2 de l’Union européenne, n’envoie pas le signal prix nécessaire aux investisseurs pour qu’ils se désengagent des énergies fossiles. Partant de ce diagnostic, le think tank The Shift Project propose que l’UE se dote d’un prix plancher du carbone pour encourager les investissements dans les technologies bas-carbone. Explication de texte avec Frédéric Dinguirard du Shift Project
 

Comment le prix carbone est-il fixé ?

Frédéric Dinguirard – La moitié des émissions européennes (électricité, industrie…) est couverte par le marché européen d’échanges de quotas qui détermine le prix du CO2. Pour les acteurs qui ne participent pas à ce marché, il existe des taxes carbone dont l’assiette et le montant varient d’un Etat membre à l’autre.

Si par le passé, ce prix a dépassé les 20€la tonne de CO2 émis, ces dernières années il s’est effondré et a montré qu’il pouvait rester durablement bas... Sauf au Royaume-Uni qui a mis en place une taxe carbone spécifique pour la production d’électricité.

Le prix du CO2 émerge d’abord du « marché primaire » : les Etats vendent aux enchères leurs quotas de CO2, essentiellement aux électriciens. Et ils peuvent vendre à n’importe quel prix. Parallèlement, le « marché secondaire » permet à l’ensemble des assujettis (et aux intermédiaires financiers) d’acheter et vendre des quotas. De cet équilibre offre-demande résulte également un prix. Une fois par an, chaque acteur doit restituer à l’Etat autant de quotas que ce qu'’il a émis de CO2. 
 

Les objectifs climatiques sont très ambitieux. Mais pourquoi les prix restent-ils si bas ?

FD - D’une part, il y a un considérable surplus d’offre : une allocation de quotas [1] trop généreuse. D’autre part, l’ajout des crédits carbone issus du mécanisme de développement propre est venu augmenter l’offre. A ces effets, s’ajoutent ceux des autres politiques publiques d’atténuation, commer les subventions aux énergies renouvelables, l'efficacité énergétique…qui ont fait baisser les émissions, donc la demande de quota et donc le prix sur le marché.
 

Votre proposition d'un prix plancher du carbone permettrait-elle d’éviter cette situation ?

FD - Pour susciter des investissements dans les technologies les moins émettrices de CO2, il faut que les investisseurs aient une certitude raisonnable que leurs investissements soient économiquement viables. Ce n’est pas le cas aujourd’hui. C’est même le contraire : en Europe, le marché du carbone soutient les solutions énergétiques les plus émettrices de CO2 !

La contrainte climatique ne nous permet plus d’attendre que les outils actuels aboutissent au prix incitatif. Tant que le prix est faible, les investissements n’ont pas lieu. Et s’ils n’ont pas lieu à temps, l’Europe risque de ne plus être en mesure de contenir ses émissions. Dans les prochaines décennies, elle risque même de se trouver dans une situation similaire à celle du Canada en 2011 : contrainte de se dédire de ses engagements ou de les reporter de plusieurs décennies. 
 

Comment fonctionne le prix plancher ?

FD - Lorsque les Etats mettent des quotas aux enchères, ils mentionnent un prix de réserve. En-dessous de ce prix, l’enchère n’aura pas lieu. Ce prix est annoncé plusieurs années à l’avance comme le montant de la taxe carbone au Royaume-Uni, ou le prix de réserve sur les quotas aux enchères d’Amérique du Nord (RGGI en Californie). Cette mesure donne une visibilité et une prévisibilité aux investisseurs.

Ce prix doit augmenter chaque année. En Californie par exemple, l’augmentation annuelle est de 5 % plus l’inflation[2].
 

Toutes les énergies bas-carbone seraient-elles concernées ?

FD - Un prix plancher croissant bénéficierait à toutes les énergies bas carbone, y compris le nucléaire. Le prix du CO2 ferait mécaniquement augmenter les prix sur les marchés de gros de l’électricité ; la réglementation actuelle impose de transférer le prix du carbone vendu sur les marchés de gros. Cela augmenterait les écarts de prix en faveur des énergies les moins carbonées. L’objectif du prix du carbone appliqué au secteur de l’électricité est d’imposer l’intensité carbone dans le merit order.
 

Quel serait le modèle de gouvernance ?

FD - Dans l’idéal, le prix plancher du carbone serait européen : le prix de réserve sur les quotas mis aux enchères serait le même pour tous les Etats européens. Ce projet est difficile à mettre en œuvre à l’échelle de 28 pays dont les situations économiques, énergétiques et sociales sont très hétérogènes. Certains Etats sont très dépendants du charbon, d’autres créent de nouvelles centrales à charbon, etc. Du fait de cette complexité, les négociations aboutiraient très probablement à un prix trop bas pour engager la sortie du charbon. Si toutefois elles aboutissent... Rallier un consensus européen exige un effort soutenu sur la durée.
 

Et si rien ne pouvait se faire à 28 ?

FD – S’il n’est politiquement pas faisable de s’entendre à 28, il y a un plan B. Constituer une coalition d’Etats motivés pour instaurer chez eux une taxe carbone sur la production d’électricité. A l’échelle des Etats, il n’est plus possible de toucher au système communautaire d'échange de quotas d'émission. Il faut donc utiliser des moyens régaliens. Et la taxe en fait partie. C’est « sans regrets ... Puisque même un prix renforcé sur le marché européen du carbone serait insuffisant et nécessiterait des taxes sectorielles complémentaires pour sortir du charbon.
 

Et si le plan B échoue ?…

FD - Il y a le plan C ! Si la France n’arrive à convaincre personne, elle pourrait instaurer cette mesure au plan national. A défaut d’avoir des conséquences significatives sur nos émissions de CO2, le mix étant déjà très décarboné, ce serait d’une part un signe politique fort et d’autre part un moyen de sanctuariser notre mix électrique bas carbone. Dans les débats sur la transition énergétique, il a régulièrement été question de fermer des centrales nucléaires sans préciser le contenu carbone des alternatives envisagées. L’instauration d’une taxe carbone sur la production d’électricité permettra de réduire la probabilité que la France revienne à des solutions plus intensives en CO2. 
 

N’est-ce pas redondant avec la contribution climat-énergie ?

FD - La mesure instaurée par la loi sur la transition énergétique porte sur la consommation et non sur la production d’électricité. Elle n’a donc aucune influence sur le merit order[3]. De plus, elle porte sur la consommation d’énergies fossiles et pas sur le secteur de l’électricité.
 

Et pour le consommateur, quel serait l’impact du prix plancher ?

FD - Cela dépend dans quelle mesure ce prix se répercute sur le prix des produits finis... In fine, le but ultime du dispositif est que le consommateur privilégie les énergies bas carbone.

Dans la pratique toutefois, même à des niveaux de prix de l'ordre de 20-30€/tCO2, les surcoûts sont peu significatifs, si bien que le plus souvent le consommateur paie le prix du carbone sans s’en apercevoir. A cela s’ajoutent d’autres mécanismes : dispositifs d’aides d’Etat pour éviter la précarité énergétique pour les plus démunis, et dans un tout autre registre, aides d’Etat pour les industries électro-intensives.
 

Et si le prix plancher bloque le marché ?

FD - Alors que les prix sont entre 5 et 8€/tCO2, on peut penser qu’en passant à 20 euros, les acteurs qui ont l’habitude de souscrire aux enchères ne participeront pas. Et que plusieurs enchères n’auront pas lieu.

Pour autant, les acteurs sont obligés de restituer chaque année des quotas à hauteur de leurs émissions. Il faudra qu’ils aillent acheter les quotas dont ils ont besoin à ceux qui ont des excédents. D’un côté un marché primaire avec des quotas à 20€ et de l’autre des acteurs qui ont des reliquats de quotas comme les banques, les industriels... Le prix sera situé entre la valeur actuelle et le prix de réserve. Il y aura une résorption accélérée du surplus détenu par les assujettis. Et l’apparition de surplus provisoires, détenus par les Etats Membres.

 


A l'occasion de la 4ème Conférence environnementale, François Hollande a annoncé l'instauration d'un prix plancher du carbone permettant de donner plus de visibilité à tous les investisseurs et de privilégier le secteur électrique. Une mission conjointe a été confiée à Gérard Mestrallet, Pascal Canfin et Alain Grandjean pour réfléchir au marché européen du carbone.
 

 

[1] La Commission fixe la quantité totale de quotas d’émission de gaz à effet de serre à délivrer au sein de l’Union européenne. Ce plafond diminue linéairement chaque année.

[2] L’inflation y est mesurée sur la base d’un indice des prix à la consommation urbaine.

[3] La logique dite de « merit order » consiste à faire appel aux différentes unités de production électriques, au fur et à mesure, en fonction de leurs coûts marginaux croissants. Suivant cette logique, les premières unités de production appelées sont celles produisant l’électricité dite « fatale », c’est à dire l’électricité « perdue » si elle n’est pas utilisée à un instant donné (hydraulique au fil de l’eau, éolien et solaire). Les centrales nucléaires, aux coûts marginaux faibles, sont ensuite appelées, avant les centrales thermiques (à charbon, à gaz, voire au fioul) qui produisent de l’électricité aux pics de consommation. Enfin, les barrages hydrauliques dits « de retenue » qui stockent de l’eau, offrent une capacité de production électrique de réserve.


Crédit photo : Centrale de Flamanville 1&2 6 EDF